En nuestro país, las cuestiones de índole tributaria siguena manudo un curso de acontecimientos que parecen reflejar aquello que predicaesa corriente de la filosofía; aunque aquí voy a referirme a un caso enparticular: el de la tasa por servicios de inspección de seguridad e higieneinstituido a nivel municipal y más concretamente al quantum que éstos tienenpermitido recaudar por este concepto cuando el contribuyente es un sujeto delConvenio Multilateral.
El tema viene a cuento de la inminente decisión que tomarála Corte Suprema de Justicia de la Nación en la ya famosa causa “ESSOPetrolera Argentina S.R.L. c/ Municipalidad de Quilmes s/ acción contenciosoadministrativa”, y también, porque la cobertura mediática del caso abreinterrogantes alrededor del “qué dirá” que no se condicen en absolutocon su clara jurisprudencia en esta materia, que no deja margen para ningunaclase de especulaciones sobre el sentido que debería seguir su esperadopronunciamiento. Veamos.
De acuerdo con la exposición sinóptica de esta causa -cfr.Acordada CSJN 7/2013-, el asunto en controversia consiste en definir “sies admisible que el art. 35 del Convenio Multilateral, una vez determinada laporción de base imponible asignada a la provincia respectiva, permita a losmunicipios en los que tiene local habilitado -y que, por ende, pueden cobrar latasa- tomar en cuenta los ingresos obtenidos por la empresa en otros municipiosde la misma provincia en los cuales aquélla no tiene un local habilitado”.
Al respecto, hay que decir que la Corte hace tiempo que hadado su veredicto sobre esta cuestión. Concretamente, en al menos tresprecedentes previos, fijó su doctrina en el sentido de que los municipios nopueden incluir en la base imponible de las tasas retributivas de servicios,ingresos que se gestaron fuera de la jurisdicción -límite de su competenciaterritorial- ya que no existe nexo lógico entre el hecho imponible y elcriterio de cuantificación; de modo que en “ESSO” asistimos al eternoretorno de un debate que ya ha sido zanjado y resuelto.
Siguiendo un orden cronológico, ubicamos en primer lugar alfallo dictado por la Corte con fecha 10.10.1996 en la causa “Empresa deTransporte de Pasajeros Navarro Hnos. S.R.L. s/ acción de inconstitucionalidadcontra ordenanza n° 068/90 – Municipalidad de Puerto Tirol”[1]. En estecaso se analizó la razonabilidad del monto de la tasa cobrada por el Municipiode Puerto Tirol a una empresa de transporte público de pasajeros interurbano,por la prestación de los servicios de conservación de paradas, espacios dereserva y señalización, cuya base imponible incluía no sólo un porcentaje delos pasajes vendidos dentro del ejido, sino también, una parte de los que seexpendían fuera de la jurisdicción.
En este contexto, la Corte revocó la sentencia objeto delrecurso extraordinario federal presentado por el actor, declarando lainconstitucionalidad de la tasa en cuestión, luego de considerar que”…el a quo ha omitido que de los términos del artículo 1°de la ordenanza68/90 resulta que el porcentaje del 10{10b083c464b21a2e5b96ab7d1950c6efda5949816d8d4b699d6508628a11a647} debe aplicarse sobre la totalidad delos boletos correspondientes a un mes -esto es, sobre la actividad mensualtotal de la empresa de transportes- lo cual, por tratarse de una empresa quecumple otros recorridos, no guarda proporción con una prestación comunal que secumple dentro del ámbito territorial de la municipalidad.” (Lo destacadoen letra negrita me corresponde).
El segundo casorelevante, corresponde al fallo emitido en la causa “Y.P.F. S.A. c/Municipalidad de Concepción del Uruguay s/ acción meramente declarativa”,sentencia del 07.02.2006, en la cual se abordó idéntica cuestión que la que hoyes objeto de discusión en el caso “ESSO”.
En efecto, en esecaso la Corte debía definir “si el Municipio de Concepción del Uruguaypodía exigir, por aplicación del art. 35 del Convenio Multilateral, que laempresa abone la tasa sobre el 100{10b083c464b21a2e5b96ab7d1950c6efda5949816d8d4b699d6508628a11a647} de los ingresos atribuidos a la Provinciade Entre Ríos, en lugar de pagarla sobre aquellos que se originaron en elámbito territorial de la municipalidad.” (del dictamen de la ProcuraciónGeneral de la Nación que la Corte hizo suyo).
En su sentencia sobre la cuestión, la Corte Suprema declaróprocedente el recurso extraordinario y revocó la sentencia apelada, haciendopropio -como ya se dijo- el dictamen emitido por la Procuración General de laNación, según el cual, el “…Convenio -cuya finalidad es evitar lasuperposición tributaria respecto de aquellos contribuyentes que ejercenactividades en más de una jurisdicción fiscal (Fallos: 208:203, cons. 7º),fijando una determinada esfera de imposición para cada una de éstas (Fallos:298:392, cons. 6º)- no prevé la posibilidad de acrecentamiento de la porcióngravable de una jurisdicción frente a la falta de prueba de pago del tributo enotra u otras (cfr. arts. 2º a 13 del Convenio).”
Nótese lo concluyente y categórico de la sentencia: elConvenio bajo forma alguna admite la posibilidad de acrecer la base imponiblemás allá de la porción de ingresos generada por el ejercicio de actividadeseconómicas en el ejido de la Municipalidad.
Finalmente, el tercer caso que reafirma la doctrina de losfallos anteriores -más allá de que no medió una remisión o cita explícita-, esel dictado en la causa “Empresa Pesquera de la Patagonia yAntártida”[2], caso en el que se trató el planteo de inconstitucionalidadde la tasa por Verificación de procesos productivos para la pesca de altura,establecida en el art. 3° de la ley 791 de la Provincia de Tierra del Fuego, lacual tomaba como base imponible el 2{10b083c464b21a2e5b96ab7d1950c6efda5949816d8d4b699d6508628a11a647} del valor FOB de salida para embarques deproductos destinados al territorio continental, elevándose al 3{10b083c464b21a2e5b96ab7d1950c6efda5949816d8d4b699d6508628a11a647} si laexportación se destinaba a terceros países.
En este precedente, la Corte puso de relieve que esa formade medir la obligación, nada tenía que ver con la prestación del servicio quesupuestamente justificaba el cobro, al decir que “…no se advierte cuales la razón por la cual se estableció como parámetro de la tasa el valor FOB desalida y no otro modo de cálculo del base imponible referido concretamente alos costos que genera la prestación del servicio que se pretende solventar. Enrigor, la verificación del proceso productivo que se denuncia debe hacerse enun estadio anterior, con independencia de que la mercadería en definitiva seexporte o no…” (consid. 14). Y también, que “…para determinar lavalidez de la tasa de marras es necesario que guarde consistencia con laestructura fiscal en que se encuadra, condición relevante que remite al hechoimponible sobre el que reposa la obligación tributaria.”
A luz de estos precedentes -y de muchos otros que nomencioné para ser breve-, se hace difícil sino imposible imaginar que la Cortepueda expresar algo diferente a la hora de resolver la causa ESSO. Por cierto,el impecable dictamen de la Procuración General de la Nación en el caso, se haencargado de señalar este punto.
COMENTARIOS FINALES
Volviendo al texto del Convenio y en particular a su art.35, me permito agregar que el yerro interpretativo que evidencia lajurisprudencia de la Comisión Arbitral del Convenio Multilateral y también lade la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires -al margen deque no es conteste con cuestiones elementales como las vinculadas a los límitesterritoriales que se derivan de la forma republicana de gobierno, a la lógica yfinalidad del Convenio y al propio hecho imponible de las tasas retributivas deservicios municipales de seguridad e higiene- estriba en soslayar que esteprecepto -y en particular su párrafo primero- no se refiere a las tasas enparticular, sino a cualquier tributo instituido a nivel municipal que adoptecomo base imponible a los ingresos brutos.
Por esa razón es que, cuando su tercer párrafo se refiere alcaso de que normativamente se exija a nivel provincial, para el cobro deltributo municipal, la existencia de un local del contribuyente, se estáaludiendo específicamente a las tasas, para ratificar que también en estesupuesto se deben aplicar las reglas de reparto del Convenio.
Es incorrecto entonces su entendimiento en torno a que elart. 35 contempla dos formas diferentes de reparto según exista o no este tipode regulación a nivel provincial[3], ya que su primer y segundo párrafosdeterminan la aplicación del Convenio a cualquier tributo municipal, mientrasque el tercero simplemente aclara que estas reglas también son de aplicación alas tasas. Una lectura distinta como la que propone la Comisión Arbitral,supone admitir la existencia de tasas por servicios de seguridad e higiene sinla existencia de un local del contribuyente en donde prestarlos efectivamente,lo que jamás podría concebirse según lo refirió la propia Corte Suprema en elcélebre caso “Laboratorio Raffo” (CSJN, Fallos 332:1503).
En suma, bajo ningún concepto puede aceptarse que unmunicipio tenga atribuciones para apropiarse de ingresos que no estánvinculados con la actividad que tiene lugar dentro del propio ejido, que es elúnico ámbito hasta donde el brazo de servicios municipales puede llegar, porrazones de competencia política, jurídica y administrativa (poder de policía).
La ausencia de facultades de policía determina que elmunicipio no tiene capacidad jurídica para establecer regulaciones de seguridade higiene fuera de su jurisdicción y, por lo tanto, mal podrían pretendercobrar una tasa por tareas o funciones que no están dentro de sus atribucionesbrindar. Lo contrario implicaría autorizar la inconstitucional restauración deaduanas interiores, o sea un tributo a la comercialización de bienes yservicios desde y hacia la jurisdicción.
El eterno retorno debería llegar.
[1] Fallos: 319:2211
[2] Fallos: 338:313.
[3] Un caso que ilustra perfectamente esta posición de laComisión Arbitral -entre muchísimos otros-, es el resuelto en fecha 06.06.2018en el Expte. C.M. N° 1480/2017 “Vigilan S.A. c/ municipalidad de VicenteLópez, provincia de Buenos Aires”, en el cual se abordó el recursoplanteado por el contribuyente contra la determinación de oficio de la tasapracticada por el mencionado Municipio correspondiente al primer bimestre de2009 al cuarto bimestre de 2012 y de septiembre de 2012 a julio de 2015.
En términos generales, el contribuyente se agravió del actode liquidación en razón de que el Municipio, sobre la base del tercer párrafodel art. 35, pretendió apropiarse de ingresos generados por la prestación deservicios de vigilancia a clientes domiciliados en otros municipios, en algunosde los cuales no contaba con local.
En este contexto, la Comisión realizó las siguientesconsideraciones:
“Que esta Comisión Arbitral observa que la controversiaestá dada por el criterio que aplica el municipio de Vicente López para laatribución de los ingresos respecto del Tributo por Inspección de Seguridad eHigiene, para los períodos correspondientes al primer bimestre de 2009 alcuarto bimestre de 2012 y setiembre de 2012 a julio de 2015.
Que en la provincia de Buenos Aires no existía -hasta el 31de diciembre de 2012- una norma que estableciera que sus municipios podían sóloexigir la tasa en el caso que, en los mismos, los contribuyentes tuvieran unlocal establecido; tampoco existía ni existe ahora en dicha provincia unacuerdo intermunicipal que regule cuales son los requisitos para ladistribución de la base imponible provincial entre ellos.
Que de lo expuesto, se desprende que para que un municipiode la provincia de Buenos Aires implementara la tasa en cuestión no eranecesario que existiese en el mismo un local establecido, lo cual hacía que nosean de aplicación las disposiciones del tercer párrafo del artículo 35 delConvenio Multilateral sino las del segundo párrafo de dicho artículo.
Que, en consecuencia, el municipio de Vicente de López,hasta el 31/12/2012 tendrá derecho para la aplicación de la TISH a asignarseuna parte de los ingresos del contribuyente en función a los ingresos y gastoshabidos en el municipio por el ejercicio de la actividad en él desplegada, enestricta aplicación del segundo párrafo del artículo 35 del Convenio Multilateral.
Que para los períodos correspondientes al ejercicio 2013 ysiguientes, es de aplicación el tercer párrafo del artículo 35 del ConvenioMultilateral puesto que en la provincia de Buenos Aires las modificacionesintroducidas por la Ley 14.393 a la Ley Orgánica de Municipalidades hanincorporado una previsión en el sentido de limitar la posibilidad de aplicar latasa a la existencia en el ámbito municipal de ‘local habilitado’.
Que, en consecuencia, el municipio de Vicente de López, apartir del 1/1/2013 tendrá derecho para la aplicación de la TISH a gravar enconjunto con las jurisdicciones municipales en las que Vigilan S.A. poseatambién la correspondiente habilitación (Bahía Blanca, General Pueyrredón yTres Arroyo), el 100{10b083c464b21a2e5b96ab7d1950c6efda5949816d8d4b699d6508628a11a647} del monto atribuible al fisco provincial.”
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